Politolodzy, prawodawcy, pedagodzy, kierownicy biznesu, prawnicy, konsumenci – czasami wydaje się, że praktycznie wszyscy – wzywają do lepszego zarządzania publicznego. Dla biznesmenów potrzeba jest szczególnie ważna, ponieważ czują się otoczeni przez instytucje rządowe, z którymi są prawnie zobowiązani do interakcji.
Ale entuzjazm dla dobrego rządzenia to jedno; zrozumienie jego natury, nie mówiąc już o osiągnięciu tego, to co innego. Często wydaje się, że zakładamy, iż efektywne zarządzanie w sektorze publicznym ma te same podstawowe cechy, co efektywne zarządzanie w sektorze prywatnym.
Jednak kilka lat po Watergate Amerykanie wciąż nie oceniają pozytywnie działań prezydenta, który twierdził, że dołożył wszelkich starań, aby jego biuro było sprawne. Dla niego oznaczało to brak przecieków, absolutną lojalność wobec organizacji, ścisłą hierarchię w strukturze i operacjach oraz jeden skoordynowany głos w relacjach z innymi organizacjami i społeczeństwem. Niektórzy obserwatorzy uznali konsekwencje Białego Domu Nixona za dowód nie tylko osobistej porażki, ale także nieodłącznej słabości stosowania modelu biznesowego do działalności rządu.
Jeśli rzeczywiście dobre zarządzanie przedsiębiorstwem jakościowo różni się od dobrego zarządzania w rządzie, musimy przemyśleć niektóre z naszych oczekiwań wobec urzędników państwowych, a także wiele powszechnych pojęć dotyczących wyników menedżerskich i szkolenia w rządzie. Przedsiębiorcy, zarówno jako osoby fizyczne, jak i przedstawiciele swoich firm, nie powinni mieć złudzeń co do podobieństw między ich pracą a zadaniami organów administracji publicznej.
Aby porównać zarządzanie w obu sektorach, zacznijmy od wspólnej definicji i przykładu, który łatwo rozpoznają biznesmeni. Zarządzanie jest powszechnie definiowane w niektórych terminach jako „osiągnięcie celu poprzez zorganizowany wysiłek innych”. Dyrektor biznesowy realizuje cele korporacji, budując i modyfikując struktury organizacyjne, systemy i relacje poprzez wysiłki mężczyzn i kobiet, których rekrutuje. Jak zauważył przed laty Chester I.Barnard, były prezes New Jersey Bell Telephone Co., skuteczność korporacji można mierzyć stopniem, w jakim osiąga ona swój cel. Jej efektywność można mierzyć tym, czy ludzie chcą służyć jako pracownicy, udziałowcy, bankierzy i / lub klienci.
Jak wszyscy wiemy, bardzo dobrą miarą efektywności jest zysk. Fakt, że pierwszą rzeczą, której oczekujemy od menedżerów biznesowych, jest opłacalne zarządzanie, kształtuje nasze oczekiwania wobec nich – tego, co robią, a także tego, jak szybko to robią.
Na przykład opracowanie i zbudowanie serii komputerów 360 zajęło IBM około dziesięciu lat. Wysiłek rozpoczął się po tym, jak Thomas Watson, Jr. został dyrektorem generalnym w 1956 r., Kiedy IBM zajmował się głównie marketingiem i montażem komputerów. Koncepcja serii 360 była rewolucyjna. Oznaczało to sformułowanie nowej strategii korporacyjnej. Doprowadziło to do poważnej reorganizacji, zerwania potęgi światowego handlu IBM (tak, aby rozwój mógł postępować na ogólnoświatowej, zintegrowanej podstawie), wejścia IBM do produkcji komponentów (w celu ochrony własnych obwodów), i pojawienia się młodego, utalentowanego pokolenia menedżerów zaangażowanych w ideę kompatybilności między komputerami.
Od 1956 do 1966 roku IBM robił dokładnie to, co powinna robić dobrze zarządzana korporacja. Osiągnął swój cel – zdobywając pozycję lidera w branży. Dlatego przeszedł test skuteczności. Ponadto w ciągu tego dziesięciolecia kierownictwo, inni pracownicy i akcjonariusze osiągnęli zyski. Dlatego spełnił test wydajności. Po spełnieniu obu testów kierownictwo było ponad wyzwaniem ze względu na wybór nowej strategii i czas potrzebny na jej realizację.
Przykład IBM przedstawia nasze ogólne oczekiwania biznesowe. A co z zarządzaniem w sektorze publicznym? Nieżyjący już profesor Wallace S. Sayre z Columbia University zasugerował kiedyś, że „biznes i administracja rządowa są do siebie podobne pod wszystkimi nieistotnymi względami”. Na podstawie wcześniejszej dyskusji stosunkowo łatwo jest wykazać, że miał rację.
Sayre miał rację w pierwszej połowie swojego aforyzmu, ponieważ prawdą jest, że możemy pożytecznie mówić o roli wykonawcy publicznego pod względem celu, organizacji i ludzi. Ale kiedy dojdziemy do treści tych słów, podobieństwo się kończy. Podobnie jak biznes, oczekuje się, że organizacja publiczna będzie służyć społeczeństwu. Jednak bez rynku określającego skuteczność proces pomiaru staje się rozproszony i złożony. Co więcej, jeśli dyrektorzy efektywnej organizacji publicznej rozdzielają nadwyżki zasobów, które kontrolują (tj. nadwyżkę dochodów nad wydatkami) między dyrektorów, których umiejętności generują nadwyżkę, po zatrzymaniu urzędnicy trafiają do więzienia.
Co więcej, każdy dobry polityk Tamany powie ci to, co właśnie odkryło kilku „socjologów”: mianowicie, że najważniejsze wyniki działalności mogą być związane nie z określonymi celami organizacji, ale raczej z tym, jak ten cel jest osiągany – w szczególności, jak rozdzielane są przychody zwane „kosztami eksploatacji”. Ujmując rzecz skrajnie, można by wyobrazić sobie skuteczny program socjalny, w którym 85% otrzymanych środków przeznaczałoby się na wydatki operacyjne. Gdyby sami operatorzy korzystali z zasiłku, ale dla programu, nie miałoby znaczenia, że odbiorcy zewnętrzni dostaliby tylko 15% środków.
Co oznacza cel w sektorze publicznym? Podobnie jak w sektorze prywatnym, motywem administracyjnym jest interes własny, ale podany motyw organizacyjny już nie. Zgrabny związek między zewnętrznym spojrzeniem na organizację w zakresie jej osiągnięć a wewnętrznym poglądem na ustalenia administracyjne zostaje zerwany. Administrator, który znajduje „produkt”, aby utrzymać przy życiu Administrację Elektryfikacji Wsi, jest krytykowany jako oporny biurokrata, który chroni niepotrzebne miejsca pracy. Chociaż może to motywować do sukcesu administracyjnego, interes własny jest uważany za przekupny. Ponadto dyrektor naczelny organizacji publicznej może nie mieć domniemania prawa do wyznaczania celu; może to być określone w przepisach.
Jeszcze trudniejszy jest fakt, że zmiany w formalnej organizacji i systemach, które są głównymi źródłami wpływów menedżerskich w dużych korporacjach, są jedynie marginalnie dostępne dla władzy publicznej i mogą być wykorzystane jedynie przy znacznych kosztach politycznych. Struktura agencji publicznych jest zwykle podyktowana przepisami prawa. Co więcej, selekcja i wynagrodzenie ludzi, ważne narzędzie biznesowe, jest prawie powszechnie kontrolowane przez system służby cywilnej.
Zarządzanie publiczne a zarządzanie prywatne
Jakkolwiek zarządzanie w sektorze publicznym jest zdefiniowane i nakreślone, różni się od zarządzania przedsiębiorstwem na kilka ważnych sposobów. Kierownicy sektora publicznego często muszą:
- Akceptować cele wyznaczone przez organizacje inne niż ich własne.
- Obsługiwać struktury zaprojektowane przez grupy inne niż ich własne.
- Pracować z ludźmi, których kariera jest pod wieloma względami poza kontrolą kierownictwa.
- Osiągać swoje cele w krótszym czasie, niż jest to dozwolone dla menedżerów korporacji.
Przeanalizujmy kilka realiów zarządzania publicznego i zobaczmy, jak ważne mogą być te różnice.
Jeden plan działania menedżera publicznego
Na początek rozważ kontrast w zachowaniu dyrektorów publicznych i prywatnych podczas obejmowania urzędu. Prywatnego menedżera zwykle awansuje się w organizacji. Wie, że aby zmienić kierunek korporacji, musi zmienić strukturę organizacji i jej ludzi. Jest to zwykle jego pierwszy krok. Niemal bez wyjątku dokonuje zmian wśród podległych mu kluczowych osób i modyfikuje ich pracę.
W przeciwieństwie do tego, można opisać urzędników publicznych jako osoby z zewnątrz, które wchodzą na urząd z cenionymi celami politycznymi, niewiele osiągają i opuszczają urząd z niespełnionymi pragnieniami reform strukturalnych; ponieważ aby osiągnąć ważne cele polityczne związane z należytym procesem i elastycznością wobec elektoratu, Stany Zjednoczone prawie odmówiły władzy wykonawczej narzędzi zarządzania. Prawdą jest, że zasoby umożliwiające dyrektora biznesowego – struktura i ludzie – są jego ograniczeniami.
Jak zatem menedżer publiczny może osiągnąć swoje cele? Po pierwsze, musimy pamiętać, jakie są jego cele: podobnie jak prywatny menedżer dąży do udziału w nagrodach generowanych przez działalność jego organizacji. Ponieważ ta część nie może obejmować zysków rządu, zwykle dąży do takich celów, jak wynagrodzenie, dodatki do urzędu i niematerialne nagrody związane ze służeniem społeczeństwu. Nagrody niematerialne mogą być ulotne lub rzeczywiste, ale z ideologicznego punktu widzenia są tak samo ważne w sektorze publicznym, jak motyw zysku w biznesie. Wartości niematerialne obejmują wpływanie na politykę, zmianę kierunku wydarzeń i pomoc innym. Wspólna dla nich wszystkich jest przyjemność z pożytecznego sprawowania władzy. Władza jest niezbędnym elementem efektywności i nagrodą za efektywność. Uważana za zdolność wpływania na wyniki, władza ma wymiar zarówno krótkoterminowy, jak i długoterminowy. Podobnie jak pieniądze, można je wydać na dzisiejsze wyniki lub zainwestować na jutro.
Celem managera publicznego w obejmowaniu urzędu jest „załatwianie spraw” w taki sposób, aby po odejściu miał satysfakcję z realizacji oraz perspektywę, że urząd stanie się wyższy lub bardziej użyteczny w przyszłości. Ta perspektywa będzie wynikiem zwiększonego szacunku dla jego osobistych możliwości lub udziału w ważnych koalicjach.
Ale jak załatwia sprawy, skoro zwykłe źródła wpływu kierownictwa w sektorze prywatnym nie są dostępne? Część odpowiedzi ilustrują komentarze Gordona Chase’a, powszechnie szanowanego byłego administratora New York City Health Service Administration. Zastanawiając się nad swoim podejściem do tego zadania, Chase powiedział:
„Po rozmowie z wieloma ludźmi i długim przemyśleniu o tym sądzę, że w mieście były mniej więcej cztery rodzaje problemów związanych ze zdrowiem. Na niektóre z nich mógłbym mieć duży wpływ; innych nie mogłem zmienić.
„Pierwsza grupa problemów obejmowała szereg zagrożeń społecznych i środowiskowych, które dotknęły ogromną liczbę ludzi – zatrucie ołowiem, narkomania, alkoholizm, nadciśnienie i tak dalej. Cechą charakterystyczną tego typu problemów jest to, że są one zwykle ignorowane przez placówki służby zdrowia. Jednym z moich pierwszych celów było naprawienie tego niedoboru lub rozpoczęcie jego naprawiania, a naprawiając go, przeciągnięcie w jakiś sposób do zakładu opieki zdrowotnej. Ostatecznie dokonano tego za pośrednictwem mechanizmu kontraktowego.
„Było kilka powodów, dla których warto zastosować tę metodę. Jedną z nich była nasza świadoma decyzja o zaangażowaniu całego środowiska medycznego. Podczas gdy około jedna trzecia wszystkich usług zdrowotnych w Nowym Jorku jest świadczona przez sektor publiczny, największa część jest nadal świadczona przez szpitale ochotnicze lub sektor prywatny. Bardzo chciałem, aby sektor wolontariacki w większym stopniu zaangażował się w problemy miasta, a podejście kontraktowe pozwoliło mi to zrobić. Zaangażowanie sektora wolontariatu dało mi również podstawę do pomiaru wyników sektora komunalnego.
„Kolejnym ważnym powodem, dla którego zdecydowaliśmy się na realizację kontraktu, był czas. Kiedy zaczynaliśmy program metadonowy, chcieliśmy działać bardzo szybko. Było dla mnie jasne, że gdybyśmy prowadzili go jako operację miejską, jego uruchomienie byłoby niemożliwe. Ze wszystkim musielibyśmy udawać się do Biura Budżetowego i Działu Zakupów. Napotkalibyśmy problemy, takie jak brak możliwości zapłacenia lekarzom wystarczającej kwoty za wykonanie pracy. Napotkalibyśmy zwykle niesamowitą ilość biurokracji.
„Drugą ważną rzeczą, która mnie uderzyła, była cała seria irracjonalnych zachowań w systemie. Był zły rozkład szpitali i lekarzy. Mógłbym coś zrobić z tym problemem, ale niewiele.
„Po trzecie, w systemie istniała cała seria poważnych społecznych nieefektywności. Dotknęły ogromną liczbę ludzi, bezpośrednio i pośrednio, ale w przeszłości establishment medyczny często je ignorował. Te nieefektywności dotykały głównie ludzi biednych.
„Czwarta kategoria rzeczy związana z drugą i trzecią. To był cały problem rosnących kosztów opieki zdrowotnej. ”
Na samym początku komentarza Chase wydaja się opisywać sytuację, którą menedżer z sektora prywatnego uznałby za znajomą. System świadczenia opieki zdrowotnej w Nowym Jorku miał złe cele, działał irracjonalnie i nieefektywnie oraz stawał się bardzo kosztowny. Ale problem, którym musiał się zająć Chase, wykraczał znacznie poza granice jego agencji, mimo że był duży. Musiał „zaciągnąć zakład opieki zdrowotnej”. I żeby to zrobić, musiał ominąć administrację miasta i na koniec skorzystać z mechanizmu kontraktowego.
Słowami Chase’a to ważny punkt. Horyzont czasowy administratora publicznego jest znacznie krótszy niż w przypadku tradycyjnego menedżera korporacyjnego. IBM miał około dekady na stworzenie serii komputerów 360, jak widzieliśmy wcześniej. W 1963 roku George Romney, ówczesny prezes American Motors, przyznał, że zajęło mu siedem lat pracy w jego firmie i siedem lat sprzedaży na rynku, aby pomysł na samochód kompaktowy wyprodukowany w Detroit był akceptowalny. Czternaście lat! (Z perspektywy czasu widzimy, że potrzeba było jeszcze więcej czasu.)
Chase starał się ulepszyć opiekę nad zatruciami ołowiem, narkomanią i alkoholizmem, a także tradycyjnie definiowaną chorobą w „bardzo szybkim” czasie – jak szybkim, nie jest jasne, ale z pewnością mniej niż 14, 10, a nawet 5 lat. Dlaczego tak mało czasu na tak złożone zadania? Po części dlatego, że dyrektor publiczny nie ma więcej czasu. Nasz system wyznaczonych administratorów daje dyrektorowi wykonawczemu odpowiedzialność w agencjach operacyjnych mężczyznom i kobietom, których kadencja jest związana z wybranym dyrektorem, który ich mianował.